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张宏波:资源搭台、市场唱戏—新形势下城投平台的转型实录

发布时间:2021-10-14 发布者:中天华博 来源:中天华博 浏览:126 次

 城投类平台企业属于具有中国特色的一种独特的企业形态,以功能性与公益性的特征承担着地方政府服务民生的职能。由于其服务民生的特点,使城投企业与政府的职能具有剪不断、理还乱的关系。这种错综复杂的关系不仅体现在其业务多来自政府指令性计划、缺乏市场配置资源的特点,还体现在政府关系、人员身份、政府债务、项目结构、业务收入、法人治理、激励机制等方面或多或少依然有着政府性色彩或公益性属性。

一、城投公司发展历程:政策托起的企业形态

发端于上世纪九十年代中后期的城投公司,在2008年全球金融危机时遇到了绝佳的发展时机。在投资刺激带动的政策主导下,4万亿的资金大部分通过城投平台进入到了基础设施建设与投资领域。也正是在这一时期,作为城投公司边缘的区县级城投平台公司如雨后春笋般发展起来,在数量上成为国内城投平台的主力。城投平台也成为各级地方政府开展区域内基础设施建设,推进当地城市化进程的主要抓手。

正所谓成也萧何败也萧何,当年在政策支持下茁壮成长的城投平台,也在几年后遇到了政策的强力管制。由于资本的无序发展与城市经济成长的饥渴特征,城投平台投资的低效率、项目建设的无序状态最终显现出恶果。而城市管理者在无视城市发展客观历程的背景下,对城投平台涸泽而渔,从而产生了大量的银行坏账,城投债已经在国内金融风险中引起了普遍的重视。

正式基于这种背景,2014年10月,国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(【2014】43号),将地方政府城投公司融资这一核心职能进行了剥离,由此成为城投公司发展的分水岭,城投公司的发展进入了调整期。政府的突然降温当然产生了很多的不良反应,特别是金融机构不分青红皂白的盲目抽贷使平台公司产生了大量的烂尾项目,打断了城市经济发展的良性循环,引起了中央的高度关注。

在2016年开始,国家开始推进债务转换、鼓励发行专项债以及对融资平台的融资监管重新趋严,并在此基础上推出了一系列的政策化解地方政府融资难题与非常融资手段。首先是对于城投平台提出了一系列禁止性的规定:如禁止储备土地注入平台用于融资;禁止政府土地出让收入返还增加平台收入;禁止地方政府为城投公司融资提供担保;禁止变相政府购买服务等。

同时政府已经普遍意识到平台公司始终是提升地方城市建设水平的重要帮手,是城市国有资产经营和资源盘活的重要抓手,是城市产业结构转型和产业引导发展的重要依托,甚至是承接和化解地方政府债务的重要载体。因此对城投公司未来发展提出一系列有意义的指导,主要方式就是鼓励城市资产资源,特别是优质资产资源的深度盘查并大范围整合注入到平台公司,利用平台公司的盘活经营和市场化运作,将成为大势所趋。

正是在这一系列政策文件的指导下,城投类公司开始纷纷寻求全面转型,直到此时,城投平台才开始真正的寻找市场化转型的机会,在服务于政府的同时,试图利用市场之手将企业的经营正常化。

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表一:地方政府举债融资的相关政策性文件

二、城投公司所面临的外部环境:机遇大于威胁

如果说2008年全球金融危机促成了城投公司的快速成长,那么全球疫情的威胁、中美对抗的危机以及在此背景之下中央提出“双循环”的发展战略就是城投公司走向成熟的另一个契机。抓住了这次发展契机的城投公司,才能真正在城市经济的发展中确立自己的竞争地位,而对本次机会采取漠视态度的城投公司必将被时代所抛弃。

具体来说,城投公司面临着以下历史机遇:

“双循环”发展新格局:

2020年7月30日,中央政治局最高层会议里面,“双循环”战略再次得到重申。会议强调:国内大循环为主体,绝不是关起门来封闭运行,而是通过发挥内需潜力,使国内市场和国际市场更好联通,更好利用国际国内两个市场、两种资源,实现更加强劲可持续的发展。

众所周知,在新冠疫情全球爆发与中美对抗日益加深的双重压力下,“内循环”已经成为中央摆脱经济发展困境的希望所在。建设一个具备内部自主循环能力、内部庞大消费能力的市场体系,是中央未来长期的工作重点。建立内部消费市场,不仅是消除外部威胁的有力武器,也是让中国人民享受经济发展成果的历史承诺。

但是我们应该看到,一个完善的经济内循环体系,需要一个高效便捷的国内物流体系的支撑,以全国铁路网、公路网、航空网为主线,以临空经济区、高铁经济区、城市物流基地为基点的物流基础设施建设自然成为未来发展的重点。我们百姓眼里看到的是国内高速铁路的一跃千里,但是国内高速公路、重载铁路、村镇公路等领域的发展同样迅速。

除此之外,全国机场建设也如火如荼,据中国民航业的十年规划,未来十年到十五年,要实现全国2800个县城县县通机场,而目前全国机场的数量还不到这个目标的五分之一,可以说国内基础设施建设的潜力巨大。

“两新一重”的政府规划

在2020年的《政府工作报告》中,中央把“两新一重”建设作为未来投资的重点,应该说在内需拉动经济为主体的格局下,再一次寄起了投资拉动的大旗。

加强新型基础设施建设:旨在激发新消费需求、带动新兴产业壮大、助力传统产业转型升级。《报告》提出了两个方面的重点。一方面是发展新一代信息网络、拓展5G应用、建设数据中心,另一方面是增加充电桩、换电站等设施,推广新能源汽车。要科学规划充电桩布局,提高城市郊区、高速公路充电桩密度。

加强新型城镇化建设:县城是新型城镇化的重要载体,也是联结城乡的重要节点。城镇老旧小区量大面广,公共服务设施不健全,居民生活有诸多不便,未来要投入大量资金进行城市基础设施的更新与新农村建设。

加强交通、水利等重大工程建设:增加国家铁路建设资本金1000亿元,支持沿江沿海高铁、城际铁路等项目建设。完善公路网骨干线路,加快普通国省干线、内河航运等项目建设。推进机场改扩建工程,开工一批支线机场项目。加快在建重大水利工程进度,新开工一批重大水利工程。

《报告》提出,2020年安排地方政府专项债劵3.75万亿元,中央预算内投资安排6000亿元。民间投资占投资的大头,扩大有效投资必须调动民间投资积极性。《报告》强调,要健全市场化投融资机制,支持民营企业平等参与。

在中央政府安排的背景下,各地方政府纷纷提出各地的配套措施,以响应中央的号召,同时也是地方政府在中央号召的背景下,向金融机构配资拿出的投名状。

应该说,无论是“内循环”还算是“两新一重”,其重点都是基础设施建设的投资,而承接的主体依然是政府可以信赖的城投公司,这也是城投公司未来五年面临最大的发展机遇。

三、城投公司未来的战略定位:资源搭台、市场唱戏

前面的分析我们已经清晰的认识到,在城市建设与城市运营中,城投公司依然是地方政府所最能依赖的对象,因此城投公司不可能真正的走向完全的市场化,“市长之手”的效用依然是城投公司未来发展的重要依托。

但是延续之前城投公司发展的老路显然无以为继,城投公司的市场化转型又是一种必然趋势,但在这种市场化转型的过程中依然要遵循着服务于城市发展的功能性定位。“一手向市长、一手向市场”是一种必然的选择,只有在这两种定位之间找到恰当的平衡,才能谋求城投企业最大的发展。

因此,无论政策环境背景如何发展改变,功能性与公益性仍然是地方政府赋予城投企业的核心功能,也是城投企业存在的基本逻辑。功能型与公益型国企承担的都是城市大型基础设施建设与运营维护,承担着城市人民生活的坚强保障,这类业务需要大量的资金投入,同时又具有盈利能力有限、回收期长的不利因素。因此,具备低成本的融资能力是衡量城投公司实力的根本因素。同时,是否具备一定的自我造血功能,能够产生城市发展所需要的现金流与利润也是衡量城投公司实力的重要标志。

基于此,我们认为城投公司未来的发展战略应该是一手抓资源,一手抓经营。通过获取重大资源做大资产规模,提高企业的信用评级,从而提高城投公司的融资能力,服务城市建设与城市经营。而通过对资产的有效经营,提高资产的运营效率,做好国有资产保值增值,提高企业的自我造血能力,从而提高城投公司的经营实力。

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图一:城投公司未来战略功能定位导向

资源搭台:获取有效的经营性资产,是城投公司首先需要解决的战略课题

政府优质资产注资:城投公司应该利用政府融资平台的性质,本着提高企业信用评级要求,通过政府之手整合区内优质资源注入到城投平台中。未来,城投平台将作为城市国有资产的保值增值主体以及城市资产的经营主体。

重大项目直接委托:城投公司要紧盯区内重大基础设施的建设任务,力争成为区域内重大城市基础设施与民生建设项目的唯一主体。重大项目的建设权是城投公司的首要权利,也是生存发展的核心动力。

建设主体向投资主体转变:对于未来经营效益好、利润与现金流能够保证的重大项目,城投公司应该争取成为项目的投资主体,从而留住项目的经营权。由于保留了项目经营权,城投公司可以在经营项目的过程中,进行产业上下游的延伸。

市场唱戏:运用市场化的经营手段,提高资产的经营效益,增强城投公司的经营实力

市场化思路对接政府项目:对于承接的政府类重大建设项目,要确保政府按照市场价格支付费用。如若政府暂不具备支付能力,则通过获取经营权的方式,以经营收入弥补建设费用。应该说这个问题很多城投公司做的并不好,在依附于政府的背景下不敢跟政府谈判,往往替政府做了事情,却得不到回报,反而把包袱留给了城投公司。

市场化产业链延伸:以市场化的角度开展产业链的延伸拓展,提高产业控制力,获取更多的经营收入。对于纳入集团的经营性资产,利用市场化的手段开展经营外,还可以开展市场化多种经营业务,提高城投公司的自我造血能力。

市场化的经营机制:运用混合所有制改革等方式,在多种经营与产业链拓展层面,引入各类合作伙伴。公司内部应加快市场化管理结构的建设,比如市场化人才引进、公司化企业治理,市场化结构设计。在企业内部建立市场化标准的激励考核体系、项目跟投机制等,激发内部员工的工作热情。另外,在混合所有制改革背景下,可以在二三级企业中有针对性的推行核心骨干员工股权激励。

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图二:城投公司市场化转型的三个维度

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