当前位置：管理咨询>企业战略>（建议收藏）国有企业投资合规的法律实务与操作要点
正文
一、企业投资原则
投资原则是企业投资行为及投资制度建立所应遵循的根本准则，在投资监管中处于核心地位，为我们正确理解投资有关规定提供指引和方向。在中央和地方国资监管规定中，均包含投资原则的内容，归纳起来，国有企业投资行为应遵循投资质量原则、体现投资人意愿原则、投资合规原则、符合主业原则、适度投资原则，具体分述如下：1、投资质量原则。大力培育和发展战略性新兴产业，遵循价值创造理念，提高投资回报水平；贯彻落实新发展理念，坚持质量第一、效益优先，聚焦关键核心技术和发展模式创新，增强企业核心竞争力，实现高质量发展。2、体现投资人意愿原则。服务国家发展战略，符合国家产业政策、发展规划，以及国有资本布局结构调整导向，体现出资人意愿。3、投资合规原则。遵守有关法律法规和企业章程，坚持审慎原则，严格履行投资管理制度，严格履行投资决策程序，充分预估投资风险，做好项目前期可行性研究和投资后评价。4、符合主业原则。符合企业功能定位、发展战略规划及投资管理制度，坚持聚焦主业，严控非主业、产能严重过剩行业、高风险业务和低端低效产业投资。5、适度投资原则。投资规模与企业资产规模、盈利能力、经营性现金流水平、资产负债水平和筹融资能力相适应，与企业管理能力、人力资源等相匹配。二、投资监管权限划分
三、投资计划管理
四、国有企业投资程序
（一）投资决策前应履行的必要程序
1、项目立项。项目立项过程中重点审查项目是否符合年度投资计划、是否属于负面清单之禁止投资项目、是否符合企业功能定位和主业管理规定、发展战略规划及投资管理制度，不得通过参股等方式进入禁止类项目领域或者参与商业投机活动。2、尽职调查、可行性研究、风险评估。企业投资项目决策前，应当从政策、市场、技术、效益、环境、安全、社会稳定等方面，做好全面充分的尽职调查、可行性研究、风险评估等前期工作，做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资的项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证。（1）关于合作对象的尽职调查。根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资应结合可行性研究论证，全面深入开展尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，逐一进行甄别和研判，遴选经营管理水平高、资质信誉好、经济实力强的合作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视情形审慎或禁止合作。企业不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。（2）关于参股方式。根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资应结合自身经营发展需要，合理确定持股比例，以资本为纽带、以产权为基础，依法合理约定各方股东权利义务。不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式，以及股权代持、虚假合资、挂靠经营等方式开展参股合作。3、法律意见书、审查论证。企业应强化对投资项目可行性研究报告的审查论证，建立项目专家库，组织专家审查论证，出具论证意见，作为投资决策的重要依据。4、审计、评估事项。企业应严格规范投资项目实施程序，涉及需财务审计、资产评估事项的，按有关规定履行相应程序。经核准或备案的资产评估结果，作为企业签订投资协议、出资或收购定价的参考依据，不得先定价后评估。根据《企业国有资产法》第四十七条、《国有资产评估管理办法》第三条、《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条、《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条规定，企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（1）资产转让、置换、拍卖，以及整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（2）产权转让，以及非上市公司国有股东股权比例变动；（3）以非货币资产偿还债务，接受非国有单位以非货币资产抵债（4）以非货币资产对外投资，接受非国有单位以非货币资产出资；（5）收购非国有单位的资产;（6）改制，整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（7）合并、分立、破产、解散;（8）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办外商投资企业;（9）增资。（二）投资决策程序
1、投资决策机构。企业应按照“谁决策、谁负责”的原则，严格落实投资主体责任，完善投资决策机制，明确职责和权限。企业投资决策机构应当按照公司章程和企业投资管理制度规定，对投资项目进行审议，审慎决策。各级投资决策机构对决策结果承担责任。根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资非国有企业，应纳入“三重一大”事项范围，由企业决策；其中，经企业党委前置研究讨论，由董事会或经理层决定后，可向下授权给法人治理结构健全、内控体系完善、经营管理规范的重要权属企业，授权的管理层级原则上不超过两级。（三）特别监管类项目，投资实施前报国资监管部门审查
五、投后管理
（一）投后管理方式
1、国有企业投后管理方式（1）跟踪管理和统计分析。企业应当加强项目管理，全面掌握投资项目进展情况，做好跟踪管理和信息统计分析工作，关注项目是否按期推进、投资是否超预算、是否按期达产达效等，对出现的问题及时妥善处置。企业应当定期对实施、运营中的投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应当研究启动中止、终止或退出机制。企业应当按照国资委要求报送投资情况。（2）投资项目后评价。企业应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价报告，总结经验、揭示风险、制定对策，改进投资管理，并提出奖惩处理意见等。企业应对全部特别监管类项目开展后评价，并将后评价报告及时报送国资委。（3）重大投资项目专项审计。企业应开展重大投资项目专项审计，对项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面进行重点审计，并根据发现的问题，制定落实相应整改措施。2、国资监管机构投资后监管方式（1）指导和监督企业投资后评价。国资委指导和监督企业开展投资项目后评价，必要时对部分重大投资项目直接组织后评价，并向企业通报后评价情况，对项目开展的有益经验进行推广。（2）投资监督检查。国资委建立健全企业投资监督检查机制，发挥战略规划、财务监督、产权管理、考核分配、干部管理等相关监管职能合力，强化对企业投资活动过程监管。监督检查的主要内容：企业投资管理制度是否健全，制度修订更新情况；年度投资计划是否按规范要求编制、决策和执行；投资项目是否按规定履行决策、审批程序，是否落实项目责任制，项目进度、资金筹集与使用、建设运营质量与效益等是否符合预期；投资相关合同、协议、章程的签订及执行情况，是否存在损害国有股东权益的情形；投资项目专项审计、后评价及结果运用情况等。
（二）股权投资投后管理
山东省国资委于2021年11月8日印发《关于加强省属企业参股管理的指导意见》，从股东职责、投资回报、财务管控等方面对参股国有股权管理作出明确规定，为我们股权投后管理提供有益指导，具体如下：1、依法履行股东职责。依据公司法等法律法规及公司章程规定，向参股企业委派国有股东代表、董事、监事或推荐高级管理人员等重要岗位人员（以下简称委派人员）。应在公司章程、协议或议事规则等制度文件中，明确人员委派、国有股权转让退出和国有股东知情权、参与决策权、利润分配权保障等重要事项以及对参股企业特定事项的否决权等条款，有效行使股东权利，维护国有股东权益，避免“只投不管”。2、注重参股投资回报。定期对参股企业国有权益进行清查，核实分析参股收益和增减变动等情况，积极督促参股企业定期分红，合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理。对投资满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，要进行价值评估，属于低效无效资产的要加快处置完成，属于国家或省市特殊安排、企业战略性持有或培育期、初创期的，要加强跟踪管理和问效。3、推进财务管控常态化。加强运行监测，及时掌握参股企业财务数据和经营状况，高度关注负债和流动性情况，发现异常要深入剖析原因，果断采取措施防范风险。对关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，加强风险排查和化解；对风险较大、经营状况难以掌握的股权投资，及早谋划退出。为参股企业提供担保的，要严格执行国资监管担保管理有关规定。4、强化产权管理。及时办理参股企业的产权占有、变动、注销等手续，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性，动态掌握国有参股股权分布及变动情况。参股股权的取得、转让应严格执行国有资产评估、国有产权进场交易、上市公司国有股权管理等制度规定，发挥好产权要素市场作用，确保国有权益得到充分保障。对以股权投资、运营、管理为主业的投资类企业开展的市场化参股投资，在完善市场化跟投机制前提下，经充分论证难以通过资产评估确定参股股权价值的，可以采取市场询价、各机构间估值等公开公平方式为主要参考依据。5、健全委派人员履职管理体系。建立健全参股企业委派人员的选聘、履职和考核评价制度，明确任职条件、工作职责及违约责任等。建立请示报告制度，委派人员要定期向国有股东报告履职情况，对影响国有权益的重大事项要及时向国有股东请示报告，并按照国有股东的指示表达意见、行使表决权。6、严格领导人员兼职管理。各企业及各级子企业领导人员在参股企业兼职，应根据工作需要从严掌握，一般不越级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，由企业党委决定并按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益；任期届满连任的，应重新报批。参股经营投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应参照企业领导人员任职回避有关规定执行。7、加强党的建设。按照关于加强和改进非公有制企业党的建设工作有关要求，切实加强参股企业党的建设，开展参股企业党的工作，努力推进党的组织和工作覆盖，宣传贯彻党的路线方针政策，团结凝聚职工群众，促进企业健康发展。按照规定及时调整理顺参股企业党组织隶属关系，有力有序有效推进参股企业党建工作。六、投资风险管理和制度建设
（一）投资风险管理
1、优化参股公司治理结构，防范投资管理风险。根据投资参股比例与合作方协商，设置相匹配的国有企业委派董事、监事、高级管理人员席位，并通过制定股东会、董事会、经理层职权和议事规则程序，管理合资企业重要事项，以保障国有企业对参股公司的管理。2、加强参股出资管理，防范出资不实风险。加强对合作方出资能力的尽职调查，防范出资不能风险；保护国有企业出资时间权益，各股东应同步履行出资义务；对于非货币出资，应履行相应的评估和过户程序，防范价值不实和资产不到位风险。3、规范字号等无形资产使用，防范商誉风险。加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用，坚决防止挂靠国资问题，切实维护国企品牌形象和市场公平竞争秩序。4、项目全流程风险管理。强化投资事前风险评估和风险防控方案制定，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，合理安排股权投资项目的退出时点与方式。对预估风险较大的投资项目，应由具备相应评估能力和条件的专业机构出具风险评估报告。5、加强投资项目协议的审核。对合资合作及并购项目，企业应设置有效的权益保护措施，强化对投资相关合同、协议及标的公司章程等法律文本的审查，维护国有股东权益，不得违反合同约定提前支付并购价款，不得为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。（二）投资管理制度建设
企业是投资的决策主体、执行主体和责任主体，企业应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，国资监管机构指导企业建立投资管理制度。投资管理制度包括投资管理基本制度、各类专项制度、实施细则及流程等共同构成投资管理制度体系。企业投资管理制度应经董事会审议通过后报省国资委备案，并通过制度执行情况评估、再修订等对制度持续改进和完善。企业投资管理制度主要包括如下内容：1、投资应遵循的基本原则。基本原则系投资根本准则，是指导投资制度建设和投资行为的依据。根据国资监管规定，国有企业投资行为应通常应遵循投资质量原则、体现投资人意愿原则、投资合规原则、符合主业原则、适度投资原则。2、投资管理流程、管理部门及相关职责。投资管理流程系对投资决策投资行为的管理，包括立项管理、尽职调查和可行性研究管理、风险评估管理、投资论证管理等。同时，在投资管理流程中，还应明确管理部门及职责，构建科学合理职责分明的管理体系。3、投资决策程序、决策机构及其职责。投资决策是实现投决策主体地位方式，决策机构、决策程序的建立是科学决策的保障。投资决策程序、决策机构及职责应根据国资监管规定及公司法、公司章程规定设置。根据《济南市市市属企业投资监督管理办法》规定，企业董事会(未成立董事会的为总经理办公会)对投资项目进行可行性研究、尽职调查及依法决策，并承担决策责任。4、投资项目负面清单。根据国资监管规定，国资监管部门制定所监管企业的投资项目负面清单，对投资项目进行分类监管。国有企业应根据国资监管机构负面清单，结合本企业的情况，制定更为严格、具体的本企业的投资项目负面清单，对本企业及所属企业的投资行为进行管理。5、投后管理制度。投后管理是投资管理制度的重要组成部门，企业应加强投资项目的投后管理工作，避免“重投资、轻管理”、“只投不管”现象。投资后管理包含投资项目跟踪、中止、终止或退出制度，投资信息化管理、投资事项报告制度，资项目后评价、责任追究和奖惩制度。6、对所属企业投资的授权与监管制度。企业应当加强对所属企业投资行为的监管，合理划分不同产权级次企业的投资职责和权限，制定分级分类投资管理规则。对所属企业的投资事项，通过派出的产权代表（股东代表、董事等）依法依规发表意见，行使表决权。