根据国有企业董事会建设运行的配套制度，结合为国资监管机构和国有企业提供法律服务的实践经验，就国有企业董事会建设与运行中的几个问题进行梳理和探讨。
一、法人治理结构与董事会的核心地位
现代企业制度的法人治理主体主要包括股东会(出资人)、董事会、经理层、监事会、党组织等。当然，有观点认为职工大会或职代会也属于治理主体，更有甚者，认为工青妇等组织等也应当纳入治理主体范畴。笔者认为，企业作为市场主体，治理结构既要依法合规，符合《公司法》及公司章程的规定，同时要科学合理，注重经营决策的效率。应当以公司章程为依据，以公司治理和经营决策过程中所发挥的作用为考量标准来确定公司治理主体。设置过于庞杂的治理主体必然会使企业机构臃肿，效率低下。
根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发(2017)36号)，要进一步健全“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”国有企业法人治理机构。简单归纳一下，健全的法人治理结构就是股东会(出资人)、董事会、经理层、监事会、党组织等治理主体在各自的职责边界范围内充分履职，既相互支持协调运转，同时又能相互监督有效制衡。
董事会在公司治理结构中处于核心地位，在公司“委托--代理”的链条中处于中间环节。既是所有权(股东会)的代理人，又是经营管理(经理层)的委托人，是链接出资人和经营管理者的重要纽带，是体现出资人意志的制度依托。董事会作为企业的决策机构，由股东会(出资人)产生，向股东会(出资人)负责，发挥“定战略、做决策、防风险”的核心决策职能。这就要区别于股东会(出资人)权力机构的角色定位，同时区别于经理层作为执行机构“谋经营、抓落实、强管理”的职能，党组织“把方向、管大局、促落实”的政治核心职能，以及监事会的监督职能。
《公司法》以及国企改革指导意见等制度层面对各治理主体的权责边界以及董事会核心定位是明确的。但在实践中，董事会核心作用发挥依然存在各种问题，比如:在董事会成员和经理层高度重合的国有企业，董事会事无巨细、大包大揽，董事会与经理层的职责边界不清晰，董事会长期处于“越权”状态;而在外部董事占多数的国有企业，往往又是经理层在倒逼董事会履职，董事会仅扮演了一个完善决策程序的角色。另外，各治理主体相互掣肘的情况时有发生，比如公司经营管理中涉及的制度文件、投资决策事项、人事任免、资产转让等事项，不确定应当由哪个治理主体作出决策，按照什么程序决策。诸如此类问题，一方面需要建立健全董事会建设运行的制度体系。另一方面，董事会工作机构(董事会秘书、董事会办公室等)要主动沟通、积极作为。
二、优化董事的结构
董事会作为议事机构，其决策职能的发挥依赖于董事的结构和每一位董事的履职能力。优化董事结构是董事会建设的首要问题，关键是要解决董事会人数、外部董事的比例、职工董事等问题。
1、关于董事会人数。现行《公司法》第四十四条规定:有限责任公司设董事会，其成员为三人至十三人;但是，本法第五十条另有规定的除外。已经公布征求意见稿的《公司法》修订草案删除了董事会人数的上限。另根据中共甘肃省委甘肃省人民政府办公厅印发《省属国有企业规范董事会建设实施方案》的规定，省属国有独资、全资公司中，大型商业类企业董事会原则上设9人，其他企业原则上设7人。可见，董事会人数首先是3人以上的奇数，具体人数的设定要综合考虑股东结构、公司的行业划分(商业类或公益类)，公司的类型(投资公司、运营公司或产业公司)，公司的主业以及非主业比例，公司经营规模(资产负债、员工数量)等因素确定，实践中5人、7人、9人较为常见。
需要提及的是，由于董事会采用“一人一票”的表决方式，一般事项通常采用过半数通过，特别重大事项采用三分之二通过。实践中，董事会人数的确定往往过于随意，造成公司在后期决策过程中的“失控”与“僵局”。因此，尤其是在股东人数较多，投资主体多元化的国有企业，在确定董事会人数时，要根据股东的股权比例、股东委派的董事席位、董事会的议事范围以及表决比例等，进行相对精准的“测算”，董事会人数和股东选派的董事席位往往会成为各方博弈的焦点。
2、关于外部董事。在国企改革的政策文件中，反复强调“实现内、外部董事优化组合”“外部董事占多数”“外部董事主要选配具有企业战略规划管理、财务管理、人力资源管理、绩效考核和薪酬管理经验，或者具有法律、会计、金融、宏观经济、资本运营、科研开发等方面专业知识的人员”。那么对外部董事的政策要求是仅针对省属一级企业还是包括各级子企业?如何定性外部董事?为什么要让外部董事占多数?根据《省属企业外部董事选聘和管理办法》第二条规定，本办法适用于省政府国资委履行出资人职责的省属企业外部董事。第三条规定，本办法所称外部董事，是指由省政府国资委依法聘任或推荐派出、由所任职省属企业以外的人员担任的董事，且在所任职企业不担任董事和董事会专门委员会以外的其他职务，不负责公司执行层的事务。从上述规定中不难看出，《管理办法》仅针对省